Israël: un territoire aux frontières mouvantes.
Il n’y a pas de doutes que la création de l’Etat d’Israël s’insère dans le programme d’émancipation des peuples organisé par la communauté internationale à travers la SDN, avant, et les NU après.
1. Le mandat britannique sur la Palestine.
Le processus aboutissant à la fondation de l’Etat d’Israël et à l’identification de ses frontières commence justement par l’attribution à la Grande Bretagne du Mandat britannique sur la Palestine (Londres, 24 juillet 1922). L’Article 2, en particulier, englobe l’obligation, unilatéralement assumée par le Gouvernement britannique avec la Déclaration de Balfour, de réaliser un foyer juif un Palestine. L’Article 2 faisait, donc, de cette obligation de nature interne une obligation de nature internationale. Finalement, de la masse informe des vastes régions appartenant à l’Empire ottoman émerge une première identification du territoire sur lequel surgira le futur Etat d’Israël. Et pourtant: quel était précisément le contenu de cette obligation? Comme pour les autres mandats il s’agit évidemment de la réalisation d’une mission sacrée de civilisation. Mais, dans le cas de la Palestine, il s’agit d’une mission sacrée sui generis, notamment de permettre le retour des Juifs en Eretz-Israël et de contribuer, par là, au grand projet des prophètes après les ondées dévastatrices qui périodiquement se sont abattues sur eux en termes de déportations, de pogroms, de persécutions et, à partir de la fin des années 30, de la Shoah. Ce n’est pas pour rien que, comme nous l’avons déjà rappelé, dans le préambule du mandat il est dit que la déclaration Balfour «comporte la reconnaissance des liens historiques du peuple juif avec la Palestine et des raisons de la reconstitution de son foyer national en ce pays». La référence aux «raisons de la reconstitution d’un foyer national» fait allusion aux persécutions et aux vicissitudes des Hébreux, aux pogroms, aux déportations infinies au cours de milliers d’années. Pendant la période du mandat, cette angoissante motivation s’est renforcée avec les arrivées des Juifs d’Europe qui, dans les années 30 cherchaient à fuir les persécutions nazies et la destinée de la mort dans les camps de concentration.
Carte n. 1.
Comment cette mission doit-elle être accomplie? Certains chercheurs ont noté qu’en effet le mandat ne parle pas explicitement de l’obligation de garantir la création d’un Etat indépendant. Il est vrai que le paragraphe 4 de l’Article 22 susmentionné parle d’une reconnaissance provisoire de l’indépendance pour les communautés qui « ont atteint un certain degré de développement ». Mais comme le précise bien le « Palestine Royal Report », 1937, cette reconnaissance concernait à l’époque seulement les populations arabes hors de Palestine comme la Syrie, le Liban et l’Iraq. Par ailleurs, selon d’autres auteurs le mandat sur la Palestine constituait à lui seul une classe particulière. Il visait la création d’un régime spécial concernant la présence de deux groupes nationaux, un régime qui à l’époque n’avait pas encore de forme juridique précise. Quoi qu’il en soit, il ressort clairement des termes du mandat, que la Grande Bretagne s’engage vis-à-vis de la Communauté internationale, juridiquement représentée par la Société de Nations, de créer les conditions pour la fondation d’une entité politique juive indépendante. Cela se dégage clairement de nombreuses gdispositions du mandat, telle que l’obligation, à l’Article 2, d’assurer le développement d’institutions de libre gouvernement pour l’administration du foyer national juif; l’obligation, à l’Article 4, de coopérer avec un organisme juif sur toutes les questions économiques, sociales, et autres susceptibles d’affecter l’établissement du foyer national juif; les obligations, à l’Article 6, de faciliter l’immigration juive et d’encourager l’établissement intensif des Juifs sur les terres du pays, y compris les domaines de l’Etat et les terres incultes inutilisées pour les services publics; et d’émaner une loi sur la nationalité destinée à faciliter aux Juifs qui s’établiront en Palestine d’une façon permanente l’acquisition de la nationalité palestinienne. De fait, les Juifs comprirent que si l’expérience du foyer national avait du succès et qu’un nombre raisonnable de Juifs se transférait en Palestine, le foyer se serait transformé au cours du temps en un Etat juif.
Par contre, le mandat ne disait rien à propos de la création d’institutions politiques autonomes pour la population arabe comme étant un des buts du mandat lui-même, l’Article 2 se limitant à prescrire la sauvegarde des droits civils et religieux de tous les habitants de la Palestine, quelles que soient la race ou la religion auxquelles ils appartiennent. D’autre part, à l’époque de l’empire Ottoman, n’existait aucune entité politique appelée Palestine. C’est seulement après la chute de l’empire à la fin de la première guerre mondiale, que les puissances européennes ont manifesté leur intérêt à définir les frontières terrestres de la Palestine. Et comme on l’a vu ce n’est qu’à partir des années 20 que la Palestine a eu des frontières formellement déterminées, même si elles ont fait l’objet de changements continuels et sont devenues source de différend. En 1936 les contrastes entre les deux communautés s’accentuèrent à cause de l’augmentation considérable des Juifs persécutés en Pologne et en Allemagne.
2. Le traité anglo-transjordanien du 20 février 1928.
Le 20 février 1928 la Grande-Bretagne conclut un traité avec l’émir hachémite sans consulter la SdN. Selon Distefano «La CPM, ayant reçu mission de veiller à l’application complète et littérale du mandat, estima que l’Article 2 dudit traité, prévoyant la compétence législative et administrative de l’Emir de Transjordanie, contrastait avec l’Article premier du mandat britannique aux termes duquel ces pouvoirs étaient confiés à la Puissance mandataire». Cet accord prévoyait la reconnaissance par le Gouvernement britannique d’un Etat « indépendant en Transjordanie ». La formation d’un tel Etat a eu comme résultat une réduction du territoire du mandat britannique et, par conséquent, aussi du territoire disponible pour la création d’un futur Etat juif indépendant.
A ce propos, il faut noter que, pendant les années 30, des commissions mises en place par le Royaume Uni proposèrent différents plans de partition de la Palestine s’inspirant tous de l’idée des deux Etats et destinant une portion minuscule de territoire à la création d’un Etat juif par rapport à la dimension de l’Etat arabe. Tous ces plans furent rejetés par les organisations arabes, même si les conditions offertes par les Anglais étaient nettement favorables à la population musulmane.
3. La fondation de l’Etat d’Israël comme manifestation du droit d’autodétermination du peuple juif.
L’incertitude de la Grande Bretagne et de la Société des Nations sur le destin du foyer juif cesse seulement avec la dissolution de cette organisation, après le paiement par les Juifs de l’énième tribut d’exterminations et de déportations, le pire de toutes, la Shoah. En effet, la politique anticolonialiste des NU après l’entrée en vigueur de la Charte, a fini par attirer le futur d’Israël dans l’orbite du principe d’autodétermination des peuples. De plus, on peut affirmer que le plan de partition prévue à la résolution 181 n’est que le premier exemple de la pratique qui aboutira au droit à l’indépendance internationalement reconnu et protégé pour tous les habitants des territoires coloniaux, quel que soit leur statut particulier en tant que territoires sous tutelle, non autonomes, sous mandat, etc. Cela a été nettement confirmé par la CIJ dans le célèbre avis consultatif de 1971 sur la Namibie: «[d]u fait de l’évolution de la pratique internationale – dit la Cour – il n‘y a[vait] guère de doute que la mission sacrée» visée au paragraphe 1 de l’Article 22 du Pacte de la Société des Nations « avait pour objectif ultime l‘autodétermination […] des peuples en cause […]». Le rôle assumé par l’AG dans le plan de partition est, lui-aussi, conforme aux développements successifs du régime international de la décolonisation qui voit cet organe de l’ONU comme compétent à décider sur les modalités et les temps pour l’octroi de l’indépendance aux peuples coloniaux. Par ailleurs, l’avis sur la Namibie de 1971 susmentionné reconnaît expressément la succession de l’AG au Conseil de la SDN comme organe de contrôle sur l’activité des Puissances mandataires.
L’histoire des frontières d’Israël, des frontières mouvantes d’Israël, commence précisément à partir de cette carte montrant la dimension assignée au nouvel Etat par la communauté internationale. Tout le monde sait que ce plan fut immédiatement accepté par les Juifs, mais rejeté par les Arabes qui commencent ainsi leur refus continuel à accepter la présence d’un Etat juif dans la région.
Carte n. 2.
Le 14 mai 1948, le jour même de la déclaration de son indépendance, les armées du Liban, de la Syrie, de la Jordanie, de l’Egypte envahirent le tout nouveau et petit Etat avec l’intention manifeste de le détruire.
Le conflit se termina avec la conclusion de quatre accords d‘armistice entre Israël et ses pays voisins: l’Égypte, le Liban, la Transjordanie et la Syrie entre le 24 février et le 20 juillet 1949. En mettant fin à la guerre israélo-arabe de 1948-1949, ces accords établissent aussi des lignes d‘armistice qui, à l’époque, étaient conçues comme des confins nouveaux et provisoires entre Israël et les Pays arabes.
Carte n. 3.
De fait, le tracé de la ligne d‘armistice de 1949[] a eu notamment pour effet d’étendre la «superficie effective» de l‘État d’Israël par rapport à celle qui aurait résulté du plan de partage de la Palestine. La division de la ville sainte de Jérusalem en deux secteurs – Jérusalem-Ouest, administré par Israël, et Jérusalem-Est, administré par la Jordanie jusqu‘en 1967 – est une autre de ses conséquences notables. Cette ligne de 1949 est aussi connue comme la « frontière de 1967 », parce qu’elle fut confirmée en 1967 à la fin de la guerre des Six-Jours.
Elle est souvent appelée aussi la « Ligne verte » en raison de la couleur retenue pour la tracer sur les cartes annexées aux accords. Les accords d’armistice établissaient clairement (à la demande insistante des pays arabes) que les lignes arrêtées sur le terrain au moment de l‘armistice, et marquées en vert sur la carte pendant les négociations, ne constitueraient pas des frontières permanentes ou de jure, ni ne seraient préjudiciables à des revendications territoriales pour de futurs accords (formulation explicite, par exemple, dans l’Article VI de l‘accord d‘armistice israélo-jordanien du 3 avril 1949). La position d’Israël est aussi dans le sens de la nature provisoire de ces lignes démarcation dans l’attente d’un accord sur une paix permanente.
Toutefois, la situation concernant la valeur des lignes de démarcation provisoire a évolué en quelque sorte au fil des années.
En premier lieu, elles ont eu l’effet de consolider définitivement la souveraineté d’Israël sur les conquêtes territoriales effectuées pendant la guerre de 1948. Difficilement Israël pourra accepter de renoncer à ces territoires dans une solution future, internationalement approuvée, de la question palestinienne.
Par ailleurs, de nombreux documents juridiques et diplomatiques internationaux tiennent désormais pour acquis cet élargissement territorial. Dans les résolutions des Nations Unies émanées au lendemain de la guerre des Six-Jours, par exemple, le Conseil de sécurité a toujours fait référence au retrait d’Israël à la situation existant avant l’occupation de 1967, ce qui laisse entendre que la souveraineté israélienne sur les territoires se situant en deçà des lignes de démarcation de 1949 est pacifique. Il en va de même pour le choix des négociateurs à Oslo de considérer la ligne verte comme la base pour un accord sur les frontières d’un futur État palestinien. Cela comporte une forme d’admission officielle que Israël exerce légitimement son pouvoir gouvernemental sur les espaces en question.
En deuxième lieu, les lignes démarcation, quoique provisoires à l’origine, sont devenues définitives dans la mesure où ils ont été incorporées, en toute ou en partie, dans les traités de paix conclus par Israël avec ses voisins, notamment l’Egypte et la Jordanie.
Il faut rappeler enfin que, pour Israël, la ligne verte garde toute son caractère provisoire en relation au statut de la Cisjordanie (Judée-Samarie) et de la Bande de Gaza. La Cisjordanie, en particulier, est considérée par Israël un territoire disputé et non pas un territoire occupé. Par conséquent, la ligne de démarcation établie par les accords d’armistice en relation à ce territoire marque encore l’existence d’une délimitation provisoire qui pourra être modifiée et, ensuite, formalisée seulement en vertu d’un accord librement conduit entre les parties concernées. La même position est retenue par Israël en ce qui concerne le statut définitif de la ville de Jérusalem.
Massimo Iovane, giurista