- Principe d’effectivité, emploi de la force armée et autodétermination des peuples dans la détermination du statut international d’un territoire.
L’entrée en vigueur de la Charte des Nations Unies a partiellement modifié le droit international en matière de formation d’Etats. Cette évolution est due à la prévision dans la Charte elle-même et, ensuite, dans le droit international coutumier de deux principes fondamentaux, à savoir le principe d’autodétermination des peuples et l’obligation pour les Etats de ne pas recourir, dans leurs relations internationales, à la menace ou à l’emploi de la force armée. Ces deux principes comportent, comme on le verra, l’introduction d’éléments normatifs dans le processus de formation d’un Etat en ce qui concerne, justement, son élément territorial. De plus, il y a des situations où les deux principes se chevauchent en quelque sorte.
Commençons donc par la question du principe d’autodétermination, autrement connu comme droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. L’idée originaire d’une protection internationale de l’autodétermination des peuples remonte aux deux discours tenus par le Président Wilson en hiver 1918 sur les conditions de l’entrée en guerre des Etats-Unis aux côtés des Alliés. Dans le deuxième discours, en particulier, remontant au 11 février 1918, Wilson déclare que le futur règlement de paix aurait dû se baser sur deux principes fondamentaux: primo les peuples et les régions ne devaient pas faire l‘objet de transactions de souveraineté à l’instar du « cheptel », n’ayant comme seul souci le « balance of power »; secundo, tout règlement territorial devait, au contraire, prendre en compte les intérêts et les avantages des populations concernées. Cette allusion générique aux «populations concernées» semble prendre en considération toute sorte de peuple ayant besoin d’une protection spéciale et pas seulement le futur politique des peuples coloniaux.
Ces idées trouvèrent leur première application pratique avec la mise en place du régime des mandats par l’Article 22 du Pacte de la Société des Nations du 10 avril 1920. L’Article 22 s’appliquait « aux colonies et territoires qui, à la suite de la guerre, ont cessé d‘être sous la souveraineté des États qui les gouvernaient précédemment et qui sont habités par des peuples non encore capables de se diriger eux-mêmes »; stipulait que le bien-être et le développement de ces peuples forment une mission sacrée de civilisation; et envisageait, partant, une forme de protection internationalement organisée à travers l’institution des mandats. Dans une étude très approfondie sur la nature juridique et la fonction internationale du système des mandats, Distefano a soutenu que «Le mandat revêt une nature conventionnelle (notamment par son origine) et constitutionnelle (notamment par sa fonction) à la fois». La mission civilisatrice était confiée à une Puissance mandataire, alors que les organes politiques de la Société des Nations et la Cour permanente de Justice internationale exerçaient des fonctions de contrôle au nom de la communauté internationale dans son ensemble. La mission sacrée de civilisation n’équivalait pas encore au droit à l’indépendance nationale pour les peuples coloniaux, mais introduit quand même le principe de la responsabilité de l’Etat mandataire envers la communauté internationale pour le développement économique et l’autonomie politique des populations administrées. Toutefois, le système des mandats laisse entrevoir que la présence d’une Puissance étrangère est temporaire jusqu’au moment où ces populations seront capables de se conduire seules.
La formulation de ce principe étant dans la Charte des Nations Unies seulement au stade d’un principe général, il faut puiser dans la pratique successive des Etats et des organes de l’ONU pour mieux définir son contenu et le régime de son application. Selon la belle définition qu’en a donnée l’Article 1 du Pacte de 1966 sur les droits civils et politiques, en vertu du droit de disposer d‘eux-mêmes, les peuples déterminent librement leur statut politique et assurent librement leur développement économique, social et culturel. Mais pour l’opinion majoritaire, ce droit aurait juridiquement une portée plus restreinte, limitée à l’élimination de la domination coloniale dans les régions du globe intéressées par ce phénomène historique. Dans la mesure où le droit international destine certains territoires exclusivement à l’émancipation politique d’un peuple en particulier, il exclut en même temps que l’exercice effectif du pouvoir de contrainte soit un titre légitime pour leur acquisition de la part des autres Etats.
L’autodétermination coloniale a donné lieu à un régime spécifique et très efficace qui s’est développé à travers une interprétation évolutive de la Charte de l’ONU par le biais des déclarations de l’AG et des avis consultatifs de la CIJ. Ce régime intéresse notre sujet à bien des égards. En premier lieu, parce que les vicissitudes relatives à la création de l’Etat d’Israël concernent justement l’aménagement d’un territoire colonial. Deuxièmement, parce que le problème d’Israël de vivre en paix à l’intérieur de « frontières sûres et internationalement reconnues » dépend, du moins en partie, de la réalisation de l’autodétermination politique du peuple palestinien.
Les termes principaux de ce régime sont les suivants. En premier lieu, la constatation que le territoire d’une colonie ou d’un autre territoire non autonome possède, en vertu de la Charte, un statut séparé et distinct de celui du territoire de l’Etat qui l’administre. Ce statut séparé et distinct existe aussi longtemps que le peuple de la colonie ou du territoire non autonome n’exerce pas son droit à disposer de lui-même. En deuxième lieu, l’application du principe a pour but la création d’un Etat souverain et indépendant, la libre association ou l’intégration avec un Etat indépendant ou l’acquisition de tout autre statut politique librement décidé par un peuple constituent pour ce peuple des moyens d‘exercer son droit à disposer de lui-même. En troisième lieu, l’Assemblée générale (AG) des Nations Unies a le pouvoir de déterminer de manière obligatoire pour la Puissance administratrice les modalités et les temps pour l’exercice par un peuple de son droit à l’autodétermination. L’AG a aussi le pouvoir de stimuler la création d’un mouvement de libération nationale du peuple aspirant à l’autodétermination, ainsi que de le consacrer comme le seul représentant légitime de la population en question. En quatrième lieu, la création des nouveaux Etats doit se réaliser sur la base du principe de l’uti possidetis juris, c’est-à-dire en respectant l’assiette territoriale de chacune des anciennes colonies, du coup dans les frontières internationales préexistantes et dans les limites administratives internes établies pour les colonies d’une même métropole. Le principe de l’uti possidetis juris se fondant surtout sur un élément territorial et administratif, s’est souvent révélé dérisoire par rapport à l’idée de l’autodétermination des peuples. Dans de nombreux cas de décolonisation, en effet, le même peuple ou nation n’a pas eu l’opportunité de se réunir et s’est retrouvé, par contre, éparpillée parmi plusieurs Etats. Cela a ensuite déclenché des guerres civiles et ethniques sanglantes et des massacres de masse surtout en Afrique.
En ce qui concerne les implications territoriales de l’emploi de la force, il s’agit avant tout de l’interdiction de violer les frontières internationales existantes d‘un autre Etat comme moyen de résoudre un différend territorial. De même, tout Etat a le devoir de s‘abstenir de recourir à la menace ou à l‘emploi de la force pour violer les lignes internationales de démarcation, telles que les lignes d‘armistice, établies par un accord international. En deuxième lieu, le principe pour lequel nulle acquisition territoriale obtenue par la menace ou l‘emploi de la force ne sera reconnue comme légale. Cela vaut également pour ce qui en est le corollaire, l’illicéité de toute acquisition de territoire résultant de la menace ou de l‘emploi de la force.
Pour ce qui est, enfin, des chevauchements entre les deux principes, il s’agit, en premier lieu, de l’extension de l’autodétermination aux peuples soumis à la domination étrangère suite à l’occupation militaire d’un territoire. En second lieu, il faut signaler que la CIJ, à partir des principes énoncés par une série de résolutions de l’AG des NU, a confirmé la nature coutumière du principe par lequel «[t]out Etat a le devoir de s‘abstenir de recourir à toute mesure de coercition qui priverait un peuple de son droit à l’autodétermination».
Enfin, la violation de ces obligations entraîne des sanctions collectives, c’est-à-dire adoptables par tout Etat et par les organisations internationales et régionales. Pour ce qui est des mesures étatiques, la CIJ et la Commission du droit international des NU mentionnent l’obligation de tous les Etats de ne pas reconnaître comme légitime la situation créée par la violation du principe d’autodétermination et de l’interdiction de l’emploi de la force; de ne pas prêter aide ou assistance au maintien de cette situation illicite. En ce qui concerne les organisations internationales, les organes des NU en particulier, elles doivent intervenir avec leurs moyens pour obtenir la cessation des violations en question.
Massimo Iovane, giurista